C’est bien un pavé dans la mare européenne qu’a lancé la plus haute juridiction allemande à la Cour de justice de l’Union européenne, à travers le mandat de la Banque centrale européenne et le contrôle de son action. L’onde a touché l’ensemble des institutions et risque de se propager rapidement, tant l’aura de la Cour de Karlsruhe dépasse largement l’épicentre allemand.
Petit retour sur cette tragédie en 3 actes :
¤ Premier acte : face à l’engluement de la zone euro dans une crise majeure et à la défiance généralisée des marchés et des investisseurs, la Banque centrale européenne (BCE) quitte les textes pour entrer dans les actes et sort l’artillerie lourde. Un rachat massif d’actions et d’obligations des Etats. Pour sortir de l’interdiction des Traités, la BCE joue sur une ambiguïté très relative : l’interdiction de rachat des dettes des Etats serait seulement directe. Rien n’interdirait à la BCE de pouvoir acheter de la dette indirectement auprès d’investisseurs qui l’auraient achetés initialement
¤ Deuxième acte : cette action inédite et massive de la BCE passe très mal en Allemagne, où on a l’impression – plutôt à raison – de se trouver mis devant le fait accompli et de tordre finalement assez facilement les règles de granit que sont les Traités. Certes, comme le dit Hector dans La guerre de Troie aura-t-elle lieu ?, « le droit est la plus puissante école de l’imagination. Jamais poète n’a interprété la nature plus librement qu’un juriste un texte de loi. » Néanmoins, face aux nombreux plaignants, la Cour constitutionnelle allemande a été saisie et a décidé de poser une question à la Cour de justice de l’Union européenne. Politique de la main tendue, mais aussi cadeau empoisonné, avec en sous-texte : « je pense que c’est illégal. A toi de trouver une justification pour sauver l’ensemble ». Sans s’embarrasser de considération, la Cour de justice renvoie rapidement le sujet à l’envoyeur « circulez, y a rien à voir ».
¤ Troisième acte : Touché mais pas coulé, voilà que le Cour de Karlsruhe revient à la charge, sommant à la Banque centrale européenne de justifier son action sous peine que celle-ci soit considérée comme illégale et que la Banque centrale allemande cesse de participer à l’action commune. Et faute de saisine officielle, c’est par la grâce d’un communiqué de presse que la Cour de justice répond à l’attaque. Il est certain que les juristes trouveront de quoi gloser sur ce nouveau type de norme, qui cette fois ne repose sur aucune jurisprudence précise, mais se contente de rappeler quelques principes qui valent profession de foi. En gros, « 1) La seule autorité pouvant contrôler les institutions européennes, c’est moi. Sinon, c’est le bordel. 2) Les juridictions nationales sont tenues d’assurer la pleine application du droit de l’Union. Alors, fermez le ban et retournez à vos pénates » La Commission européenne ira elle aussi de son communiqué pour rappeler son rôle de gardien de traités bien malmenés.
La querelle juridique ayant pris un nouveau tour, qu’en penser ?
Tout d’abord, réglons le fond, qui semble bien dérisoire ici. Si des doutes subsistent sur la politique économique actuellement menée par la Banque centrale européen (notamment quant à certains effets délétères à long terme ou à l’accoutumance de ce genre d’aide), il n’existait pas vraiment d’autre solution en 2015 pour sortir du cercle vicieux de la déflation. On peut comprendre les réticences allemandes, mais pour l’heure, les faits leur donnent clairement tort.
Ensuite, et l’essentiel porte sur la forme, et il y a des mauvais points à attribuer de chaque côté.
Côté Karlsruhe, on notera la démarche relativement conciliante dans un domaine ô combien sensible : passer par une question préjudicielle à la Cour de justice. Certes, le droit de l’Union européenne interdit aux juridictions nationales de déclarer l’incompatibilité d’une norme européenne. Néanmoins, on ne tient pas assez compte – selon moi – des difficultés pour une juridiction suprême d’en solliciter une autre pour trancher un litige.
Toutefois, cette bonne volonté de circonstance cachait un parti pris très tôt affirmé : l’illégalité de l’action de la Banque centrale européenne. On ne saurait lui donner fondamentalement tort, au regard tant de la formulation que de l’esprit des traités. Néanmoins, une doxa même écrite dans des accords internationaux acceptés par tous ne signifie nullement que la réponse est suffisante, comme l’Allemagne feint parfois de l’ignorer.
Côté européen, ensuite. Après avoir balayé l’argumentaire exposé par la Cour constitutionnelle allemande dans le traitement de la question préjudicielle, la Cour de justice de l’Union européenne devait penser que sa réponse acterait la fin de la partie. Or, la voilà obligée de répliquer à la nouvelle irrévérence de son homologue allemande, pressée par les observateurs de ce duel judiciaire.
Tout le monde attendait donc la réplique de cet affront juridique. On connaissait cette faculté des juges à répondre dans un arrêt lambda à une problématique soulevée en parallèle, à travers la pratique de l’obiter dictum. Il s’agit d’une remarque ou une observation qui bien qu’elle se retrouve à l’intérieur du jugement n’en constitue pas un élément justifiant le verdict attendu. Merveille des temps modernes, c’est par le biais d’un communiqué de presse que la Cour de justice cette fois a répondu. Assurément, cette sortie médiatique (plus que juridique) fera date. Un véritable coup de marteau du juge européen pour remettre de l’ordre dans un malaise ambiant.
Néanmoins, l’argumentaire de la Cour constitutionnelle n’est pas totalement infondé non plus. Qui pour contrôler l’action de la Banque centrale européenne ? Comme l’ont relevé de nombreux économistes : depuis 2008, la gouvernance économique est assurée par la Banque centrale européenne, faute de coordination entre les Etats. Benoît Coeuré, membre du Directoire de la BCE ne disait pas autre chose, en notant que « la fascination pour la BCE prospère dans le vide politique ». Or, la Banque centrale européenne ne possède aucune légitimité en elle-même. Et si elle doit pouvoir agir de manière indépendante, son action doit pouvoir faire l’objet d’un bilan comptable a posteriori, bilan aujourd’hui inexistant faute d’institution de contrôle véritable. Ce rôle de vigie devrait en principe être assuré par un Parlement européen rehaussé de la légitimité du suffrage universel direct, ce qui éviterait d’ailleurs un contrôle multiétatique délétère.
Peut-être faut-il voir dans cette « provocation » de la Cour allemande une tentative d’aiguillon de la construction européenne. Comme dans les années 70 lorsqu’elle poussa la Cour de justice à faire entrer les droits fondamentaux dans les normes européennes. Aujourd’hui, voilà qu’elle revient à la charge pour donner toute sa place au contrôle parlementaire et judiciaire dans l’action des institutions européennes.
L’heure n’est surtout pas à l’affrontement mais à l’échange, en vue d’une sortie par le haut qui peut permettre à l’Union européenne de franchir un nouveau cap. Il faut garder à l’esprit plus que jamais les mots du commissaire du gouvernement français Bruno Genevois dans l’affaire Daniel Cohn-Bendit, « à l’échelle de la Communauté, il ne doit y avoir ni place pour le gouvernement des juges, ni place pour la guerre des juges, mais pour le dialogue des juges »
Voir Cour constitutionnelle allemande : dérapage contrôlé, jusqu’à quand ?
Regards d'un Européen 