Cour constitutionnelle allemande : dérapage contrôlé, jusqu’à quand ?

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Parmi les acteurs majeurs de la construction européenne, il en est certains extérieurs à la sphère bruxo-luxembourgeoise. Parmi ceux-ci, la Cour constitutionnelle allemande occupe une place singulière qui mérite d’être développée brièvement, à l’heure d’une nouvelle « altercation » juridictionnelle au sommet de l’ordre institutionnel européen.

Tout d’abord, il faut rappeler que la Cour constitutionnelle allemande, à l’instar de son homologue italienne, a œuvré à l’édification d’un corpus de droits fondamentaux à l’échelle européenne. En effet, suite aux réserves émises au début des années 1970 par ces deux juridictions face à une construction européenne galopante intervenant dans des domaines toujours plus nombreux, la Cour de justice des Communautés européennes avait été obligé de réagir. Plus qu’une menace voilée (ne plus appliquer la primauté du droit européen sur le droit national), il s’agissait d’une invitation déguisée des juridictions nationales à l’intention de la juridiction européenne à reconnaître dans l’ordre juridique européen des droits et libertés fondamentales, seuls gages de protection pour les particuliers et entreprises. Cette influence positive permit à la Cour de justice de répondre au vide des traités qui avaient à l’origine complètement omis de tels droits, en créant les fameux « principes généraux du droit communautaire », c’est-à-dire des principes non-écrits qui s’imposaient à tous (législateur européen compris).

Cela étant dit, ce rôle a été quelque peu dépassé par l’entreprise jurisprudentielle de la Cour de justice qui s’est pleinement saisi de ce sujet, multipliant les audaces et les avancées au niveau des droits fondamentaux dans la période 1970-1990. Ce rôle d’avant-garde de la Cour de Luxembourg s’illustre notamment par les retards répétés des Etats à rattraper dans les traités les dernières avancées de la jurisprudence communautaire. Cette action tout azimut a, il faut l’admettre, fini par empiéter sur le champ jusque-là réservé des cours constitutionnelles : la défense des droits fondamentaux. Voilà que désormais, une autre Cour européenne – en plus de celle de Strasbourg – dotée de plus de moyens pouvait adopter des décisions qui s’imposaient à tous en ce domaine. L’aura de la Cour constitutionnelle allemande ne pouvait que pâlir en comparaison.

Néanmoins, une fois le sujet des droits fondamentaux éclusés, la Cour de Karlsruhe trouva un nouveau terrain de jeu : la souveraineté du Parlement allemand. S’attachant à une vision assez existentialiste de la démocratie (et avec quelques arguments spécieux), la Cour constitutionnelle allemande allait considérer que cette « union d’Etats » ne pouvait être considérée comme une démocratie. Dès lors tout transfert de souveraineté à l’échelle européenne doit forcément passer par l’acceptation formelle du Parlement allemand. Au demeurant, ce dernier ne peut s’en dessaisir pour une durée illimitée et sans moyen de contrôle. Il s’agissait de mettre un coup d’arrêt à une construction européenne parfois « rampante », qui s’élargissait sans cesse pour répondre à des besoins croissants. Se refusant à reconnaître une quelconque légitimité au Parlement européen qui serait pourtant l’instance idoine pour contrôler l’action de l’Union européenne, la Cour constitutionnelle allemande fait du Parlement allemand (et de ses homologues étatiques) la source du contrôle démocratique des actes européens.  Or, cela apparaît évident qu’une instance nationale (et encore moins 27 instances nationales) ne peut être le bon niveau de contrôle d’une action supranationale (voir Elections européennes : peut-il exister une démocratie supranationale ? et Elections européennes : la souveraineté est-elle soluble dans la démocratie supranationale ?). Sauf à vouloir à ressembler davantage à des organisations inexistantes comme l’ALENA. Si la construction européenne doit autant à la Cour de justice, c’est bien parce que cette dernière s’est plusieurs fois affranchie des traités pour permettre à la Communauté d’user de ses compétences pleinement. Un des exemples connus en droit européen : l’arrêt AETR qui tire de la compétence interne de la Communauté en matière de transports pour l’étendre à la sphère internationale. A quoi sert-il en effet de régir les transports entre les Etats membres, si ces derniers peuvent conclure des accords internationaux en contradiction avec les règles internes ?

Cette jurisprudence de défense des prérogatives du rôle du Parlement allemand et par la même occasion de la Cour constitutionnelle allemande constitue une démonstration de force vis-à-vis de l’Union européenne, bien loin des interventions anodines de notre Conseil constitutionnel qui se contente juste d’appeler à une révision de la Constitution avec le futur Traité. En même temps, à force d’avoir des hommes politiques au lieu d’éminents juristes, ça se ressent dans la qualité des décisions rendues.

Cette querelle juridique a connu de nouveaux épisodes, avec le Traité de Lisbonne d’abord – un différend plus symbolique qu’autre chose – mais surtout avec la politique monétaire. En effet, histoire oblige, les Allemands ont été traumatisés par la politique de leur Banque centrale durant les années 30, traumatisme durable magnifiquement bien raconté par Stefan Zweig dans Le Monde d’hier – Souvenir d’un Européen. Ce traumatisme est d’ailleurs à l’origine de la création d’une Banque centrale forte et indépendante du pouvoir politique. La réussite du Deutsche mark est à mettre au bénéfice de cette institution monétaire devenue une icône en Allemagne. L’abandon de leur monnaie par les Allemands n’a pas été facile, surtout lorsqu’elle s’est accompagnée de la création d’une monnaie commune avec des pays aux largesses monétaires plus grandes (France et Italie en tête).

A bien des égards, les articles des Traités consacrés à la politique monétaire reflètent les craintes allemandes de voir le mandat de cette banque centrale européen détourner de sa mission originelle. Et c’est peu dire que la crise arrivant (économique en 2008 et budgétaire en 2010), l’instrument monétaire est apparu comme une planche de salut. Au grand dam des Allemands, l’orthodoxie initiale de la Banque centrale européenne a volé en éclat, celle-ci se lançant dans des programmes d’achat massifs dès 2015 (et notamment des obligations des Etats). Le fameux « quantitative easing » (voir Crise de 2008 : quel bilan 10 ans après ? (2/2) et Départ de Mario Draghi : le docteur au chevet de l’euro).

Si au niveau des résultats, l’action de la BCE a clairement mis fin au risque de déflation grandissant, il est clair que cette action était formellement interdite par les Traités (aussi bien sur le plan des textes que sur l’interprétation des normes).

Cette action a fort logiquement suscité beaucoup de réserves et de questionnements en Allemagne, traduits pour partie dans les premiers échanges entre la Cour constitutionnelle et la Cour de justice. Ce n’est évidemment pas un hasard, si les deux premières questions préjudicielles de la Cour constitutionnelle allemande portent sur les actions de la Banque centrale européenne. Par ce renvoi à la Cour de justice de l’Union européenne, la Cour constitutionnelle laissait à cette dernière la possibilité de saisir cette main tendue. Main tendue, mais véritable cadeau empoisonné au vue de la formulation. « Je pense que l’action de la BCE est illégale. A toi de me prouver le contraire. » (

D’un rôle « d’aiguillon vigilant », la Cour constitutionnelle allemande serait-elle passée dans une mission de « provocation répétée » de la construction européenne ?  La dernière sortie sera-t-elle celle de trop ?

Suite cette semaine : La guerre des cours aura-t-elle lieu ?


Voir aussi Luxembourg, la Cour de justice et le paradis perdu et Droit de l’Union européenne : un « droit exorbitant du droit commun » (1/2)

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