Pourquoi des institutions supranationales dans l’Union Européenne ?

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(Palais de l’Elysée – Paris, France – 2011)

Régulièrement, les eurosceptiques attaquent les décisions prises par les institutions dites supranationales, c’est-à-dire des institutions qui ne reposent pas sur une logique étatique. Parmi ces institutions, figurent la Banque centrale européenne, la Commission, la Cour de justice ou le Parlement européen. A l’inverse, le Conseil et le Conseil européen sont les gardiens du pouvoir des Etats.

A l’aune de la défiance généralisée à l’encontre de l’Union, de nombreux responsables politiques, y compris à droite et à gauche, ont proposé de réintégrer les pouvoirs des premiers au sein des seconds. Pour beaucoup, faute de reposer sur les Etats, ces institutions prendraient des décisions dénuées de toute légitimité.

Pourtant, une telle proposition constitue un indéniable retour en arrière, et feint d’ignorer les avantages de telles institutions. L’Union européenne telle qu’elle est aujourd’hui n’existerait certainement pas si son sort avait uniquement reposé sur le bon vouloir des Etats.

Quelle est donc leur utilité ? Quels risques y a-t-il à s’en remettre aux seules organes interétatiques ?

Tout d’abord, ces institutions (surtout la Commission et la Cour de justice) ont largement contribué à façonner (principes de primauté et d’effet direct par exemple) et à étendre le droit de l’Union européenne dans de nombreux domaines (principe de non-discrimination, compétences implicites notamment). Sans elles, l’Union européenne ne s’apparenterait certainement qu’à une coquille presque vide.

En effet, en cas d’organes interétatiques, le processus de construction se serait certainement retrouvé irrémédiablement paralysé par le jeu étatique. A peine le Traité voté, nombreux auraient été les Etats à invoquer la présence d’intérêts supérieurs pour s’affranchir des règles, sans qu’un organe indépendant puisse vérifier l’exactitude de la menace. Il est certes attendu que les Etats cherchent à défendre leurs intérêts et à maximiser les accords qu’ils concluent. Toutefois, si chaque Etat campe sur sa position, il est difficile de s’engager et de dégager un compromis.

Il peut arriver que les efforts des Etats débouchent sur des textes de consensus. Problème, ces projets interétatiques sont souvent vidés de toute substance pour satisfaire tout le monde, ou plutôt pour ne déranger personne. A cet égard, les conclusions du Conseil européen relèvent régulièrement d’un byzantisme juridique qui est forcément insatisfaisant. Il en va de même pour la coopération renforcée relative à la taxation des transactions financières, actuellement au point mort, faute de conciliation possible.

De plus, l’agrégation des intérêts des Etats n’est pas toujours synonyme de l’intérêt collectif au niveau européen. Car oui, une organisation a des intérêts parfois différents de ceux des Etats qui la composent.

Ainsi, de nombreuses organisations internationales comme l’ALENA ou l’ONU se reposent principalement, voire exclusivement sur la coopération interétatique. Or, ces illustrations révèlent bien les failles d’une telle coopération. A l’ONU, puisque chaque Etat est souverain, son action est souvent paralysée par le blocage de quelques Etats (voir L’Organisation des Nations Unies, symbole de l’échec des Etats). Pire, des coalitions peuvent se faire sur le dos de certains Etats, laissant cruellement penser que plus que la primauté de la règle du droit, c’est la prime au droit du plus fort.

Ensuite, ces institutions supranationales permettent de s’assurer que les Etats respectent bien les règles qu’ils ont eux-même adoptés. Elles assurent ainsi un pouvoir de police qui viderait sinon le contenu des traités signés par les Etats.

En effet, les Etats sur la scène internationale ont souvent tendance à contracter des engagements qu’ils ne respectent pas. Les raisons sont nombreuses : changement de politique, aléa de l’opinion, considérations internes, problèmes économiques.

Or, s’ils ne respectent pas leurs obligations, ils ont beaucoup du mal à accepter qu’un autre Etat qui souvent manque à d’autres obligations, le leur en signale. Il n’y a qu’à voir le récent échange entre le Ministre des affaires étrangères français et le Président turc sur la volonté pour la Turquie de déroger à la Convention EDH dans le cadre de l’état d’urgence.

Un bon exemple au niveau européen est la procédure de recours en manquement, c’est-à-dire la possibilité de poursuivre un Etat pour ne pas avoir respecté le droit de l’Union européenne. Cette procédure est ouverte à la fois à la Commission et aux autres Etats. On aurait pu croire que les Etats seraient les premiers intéressés par un tel moyen qui leur permettrait de faire respecter les obligations prises en commun. En réalité, il n’en est rien. Par peur de représailles – n’étant parfait, aucun Etat ne respecte pleinement le droit de l’Union européenne -, ils ont peu utilisé cette procédure (4 cas seulement depuis 1957). A l’inverse, c’est la Commission, en tant que gardien de l’intérêt de l’Union qui a utilisé ce mécanisme pour contraindre les Etats au respect des règles.

Enfin, les Etats se font une confiance limitée, malgré la signature d’accords internationaux en commun. Résultat, des organes supranationaux sont souvent le meilleur moyen pour rassurer les autres Etats sur le caractère impartial de la politique, et sur la volonté de ne pas privilégier un Etat au détriment des autres. C’est le fondement de la légitimité de leur décision.

S’il est normal encore que les Etats participent au processus décisionnel de l’Union européenne, qui les concerne directement, l’histoire montre que pour s’assurer du respect de leurs engagements, il vaut mieux s’en remettre à des organes supranationaux.


Sur ce thème, voir les autres articles consacrés aux institutions européennes (ici).

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